就业问题,既是一个社会问题,又是一个经济问题也还是一个政治问题。新型农村社区建设的核心要求之一，就是按照产城融合和产业支撑的理念实现农民就地就业，是既不离土也不离乡的城镇化。随着郑州市新型城镇化的快速推进, 大量郑州农民将与世代生存的土地脱离，农民群体无论作为生产要素,还是作为生产者和消费者群体,对经济、社会和政治发展所产生的影响都是巨大的,是左右前进步伐的主要力量。如果这种力量能转化为积极因素,则会产生巨大的推动力;若是转化为消极因素,那就会形成巨大的阻力。因此如何解决这部分农民转移就业是事关新型城镇化建设大局的紧迫问题，是事关社会稳定，经济发展的关键问题，也是我们必须做好的课题。

一、构建新型农村社区农民就地转移就业的时代背景

2012年初，在新型城镇化建设推进大会上，市委书记吴天君作了题为《以新型城镇化为引领 加快郑州都市区建设 切实担当起“挑大梁、走前头”的责任使命》的讲话，提出将包括新型农村社区在内的各类新型社区打造成为实现城乡公共服务均等化的载体。之后我市又相继出台了一系列文件，如《郑州市人民政府关于新型农村社区建设工作的指导意见》郑政[2012]14号，《郑州市人民政府关于支持新型城镇化建设的指导意见》郑政文[2012]244号，明确了新型农村社区建设在新型城镇化建设中的重要作用、具体工作要求和行动方案。郑州的新型城镇化建设“新”在涵盖农村，从农村着手推进城镇化，以新型农村社区建设作为新型城镇化的切入点。郑州推进的新型城镇化，更加注重以人为本，按照产城融合和产业支撑的理念实现农民就地就业、安居乐业，是既不离土也不离乡的城镇化。

二、农民就地转移就业和新型农村社区的含义

在城镇化过程中，尤其是在快速城镇化过程中，农民的农业土地转移为非农业用地是不可避免的，农民的转移就业是城镇化的必然要求。从一定意义上说城镇化就是使农业人口逐渐转移到非农产业，转移的第一个层面就是职业的变化，即农民由从事农业生产转变为主要从事非农业产业。目前农民转移就业主要由两种模式：一是外出务工，农业人口主要向大中城市、超大城市流动，实现农民转移就业；二是建设中小城镇，形成新的产业集聚，实现农民就地转移就业。

新型农村社区是新型城镇化解决郑州农民问题的载体，郑州市的新型农村社区建设的工作范围包括除中心城区、六城十组团、县城、产业集聚区规划区以外的所有行政村，即6 县( 市) 78 个乡镇1306 个行政村。所谓新型农村社区，就是指打破原有的村庄界限，把两个或两个以上的自然村或行政村，经过统一规划，按照统一要求，在一定的期限内搬迁合并，统一建设新的居民住房和服务设施，统一规划和调整产业布局，组建成新的农民生产生活共同体(也称为“中心村”），形成农村新的居住模式、服务管理模式和产业格局。新型农村社区建设，既不能等同于村庄翻新，也不是简单的人口聚居，而是通过新社区建设，改变农民生活和生产方式，提升农民生活质量，集约节约用地，调整优化产业结构，发展农村二、三产业，推进农业现代化，促进农民就地就近转移就业，加快缩小城乡差距，让农民享受到跟城里人一样的公共服务，过上像城里人那样的生活,共享经济发展、社会进步所带来的物质和精神文明成果。以新型农村社区为载体的新型城镇化，突出体现了我市对于农民就地就近转移就业的道路选择，这也是根据我市具体实情做出的正确选择。

三、郑州农民就业和收入现状

2012年底，郑州市下辖91个乡镇，乡村总人口410.3万人，占全市常住人口的45.4%。乡村从业人员237.3万人，占社会劳动者总数的48.2%。新型农村社区建设按照合村并镇、合村并点、保护性开发特色村三种类型分类推进。2012年-2014年度共计划建设新市镇25个，四类社区667个，其中新型农村社区114个，城中村改造项目191个，旧城改造项目共52个，合村并城社区310个。

（一）大量农民虽然没有实现身份转变，但是已经实现就业从农业向二产、三产转移

十余年来，郑州农民已然呈现出从农业向二三产业加速转移的趋势。2010年，全市乡村从业人员为224.9万人，占乡村人口的比重为55.0%，比2000年的57.2下降2.2个百分点；农业从业人员占乡村从业人员的比重为42.5%，比2000年第五次人口普查下降23.8个百分点。从事第二、第三产业从业人员大幅攀升，城乡就业从一产向二产、三产转移趋势明显。

表1：郑州市按职业分类的人口比重

注：表内2010年数据由第六次人口普查数据测算，2000年数据由第五次人口普查数据测算。

（二）农林牧渔业收入仅占郑州农民收入的四分之一，工资性收入和家庭非一产经营收入成为收入的主体和主要增长点

2012年全市农民人均纯收入12531元，比2005年增长162.5%，年均增长14.8%。其中，工资性收入6669元，比2005年增长256.4%，年均增长19.9%，总量占全市农民人均纯收入的53.2%，比2005年增加14个百分点。家庭经营收入中非农经营收入占50.2%，比2005年增加14.2个百分点，特别是批发、零售贸易、餐饮业家庭经营收入、工业家庭经营收入和交通、运输、邮电业收入分别占家庭经营收入的17.3%、13.7%、13.2%，成为农民家庭经营收入的主体。

（三）郑州农民转移就业区域仍然以郑州市为主，呈现出离土不离乡的就业转移趋势

2012年，全市农民工资性收入中，76.0%为在本乡区域内劳动得到的收入，高于纯收入增幅5.3个百分点，体现了我市农民就地就业的良好发展态势。2010年在郑州市乡村人口中，居住地和户籍地均在本乡镇街道的比重为89.8%（人口普查资料，下同），外出半年以上人口仅占12.0%。收入、居住地和户籍地较为统一，长期外出人口少反应了郑州农民转移就业的基本格局也是以市内为主。

四、郑州在农民就地转移就业中的优势和问题

（一）郑州农民就地转移就业优势突出

1.郑州是经济实力雄厚的大都市，吸纳就业能力强。2012年郑州市总人口903.1万人，生产总值5549.8亿元，全社会固定资产投资3669.8亿元，社会消费品零售总额2289.9亿元，地方财政公共预算收入606.7亿元。农民人均纯收入12531元，分别位居全国35个大中城市第10、16、17、17、15、12的位次，稳居中国城市前二十强。雄厚的经济实力，对郑州农民就地就近转移就业有较大的吸引力，也能为转移就业人群提供更多的就业岗位。

2.郑州已经初步构建了依托县城和镇区、依托原有产业布局和产业基础的产业集聚区和农民创业园体系。2012年郑州市拥有组团新区10个，省级产业集聚区15个，专业园区22个。产业集聚区主营业务收入超过百亿元的12个，超500亿元3个，郑州航空港区超千亿元。2013年郑州做出了建设10大现代农业示范区、30个现代农业特色园、60个现代农业特色项目一系列的安排。这些安排都已经或即将成为农民就近就业和自主创业的载体、沿海发达地区和城市产业转移的载体、城市生产要素向农村流动的载体。

3.郑州已经成功探索出了一系列农民就地转移就业的发展模式，形成了良好的就业和收入转移态势。在新型农村社区建设中，各地分局本地区的特色和优势，因势利导在具体工作实践中，探索和总结了以下几种模式：“以镇带村、以工代农”的“竹林模式”；“民生为本，推进城乡一体化”的“新郑模式”；“宜业宜居宜游”的“荥阳模式”等，较好的实现了本地农民的转移就业，原有的村庄成为生态宜居繁荣现代的乐居之所。从郑州农民的就业构成和收入构成看，郑州农民已经大量从一产向二三产业转移，工资性收入和家庭非一产经营收入成为收入的主体，郑州农民已经表现出良好的就地就业转移趋势。

（二）郑州农民就地转移就业问题仍然较多

1.作为载体的新型农村社区建设资金仍然缺乏。农村的投融资机制比较单一，项目建设主要是靠政府的投入，建设缺乏后劲和活力。建设新社区需要在拆迁安置、基础设施、新居建设、旧地复耕等方面花费大量的资金。虽然郑州市明确提出每年要设立不低于2 亿元的新型农村社区建设专项资金用于推进各地新型农村社区建设。但该专项资金在很大程度上只能起到一种激励和引导的作用，无法有效解决新型农村社区建设资金的短缺问题。郑州市也制定了《关于支持新型农村社区建设资金整合意见》，提出要以新型农村社区建设项目为平台，整合土地复垦、危房改造、基础设施、社会事业、生产发展等5 大类涉农财政资金，集中投入，配套跟进，形成合力。但其中也存在一些问题，如涉农资金事牵多头、整合难度较大、总量有限等等。在政府力量不足的情况下，需要金融机构、群众和社会力量的多方参与。郑州市在这方面做了不少工作，也有一些企业家慷慨解囊，有若干金融机构鼎力相助，但总体而言，作为建设主体的广大群众自有资金仍显不足，社区建设融资平台的搭建工作还有待加强。

2.产业集聚项目支撑不足。郑州市部分地区在推进新型农村社区建设中对产业发展相当重视，如新密、荥阳等地的部分新建社区实现了农业种植结构、经营方式的优化调整和产业的转型升级。然而对于多数地方而言，仍然缺乏有效的产业带动，缺少经济增长点，不少村镇集体经济薄弱，不能适应新型农村社区建设的要求，甚至部分社区建成之后，一些年轻人仍不得不外出打工，或者失业，这对社区的可持续发展和社会的和谐稳定都将带来消极影响。可以说，项目支撑的缺失在很大程度上使很多尚未搬入社区的农民心存顾虑，不利于新型农村社区的平稳运行和长远发展。此外，新型农村社区建设的初衷是实现农民的就地城镇化。郑州市虽然已将有关的配套设施建设事先纳入到新型农村社区建设规划之中，但一个功能完善、运作良好的社区的建成并非一朝一夕之功，有许多问题需要在建设中探索，在探索中完善。

3.转移就业人群就业困难短期内不可避免。主要有两方面的原因。一是郑州农民自身文化素质偏低。第六次人口普查数据显示，2010年郑州市六县（市）六岁以上人口中具有初中及以下受教育程度的人口比重高达79.1%。长期存在的城乡二元体制使得农民普遍文化素质偏低，知识水平不高、职业技能缺乏的农民在劳动力市场上能获得的就业机会相对较少，也更难融入城市社会，这并非政府通过安置等手段能短期内解决的问题。二是转移就业人员较为密集。按照郑州市的部署，78个乡镇1306个行政村要在近三年的时间内建成114个新型农村社区，约100多万劳动力要实现就地就近转移就业，这样密集人次的就业大转移是需要一个较长时间来吸收和安置的，不可能一蹴而就。

五、郑州农民就地转移就业的重要抓手

（一）对大量的已经实现了转移就业的农民，需要解决“留得住”的问题。解决问题的目标是：保持就业的稳定性、长期性和在非农产业的流动性，尽量不出现“倒流”。

（二）对就地就近转移就业的农民，需要解决农村产业向哪里集中、农民继续转移就业向哪里聚集的问题。除了引导转移就业农户进入城镇以外，对于近期内不具备条件进入城镇的农民，应当为他们创造就地、就近实现稳定转移就业的条件。

（三）对未来即将进入就业年龄的农民后代，需要解决教育问题。结合教育改革和城乡建设，改善义务教育的办学基础，逐步提高郊区城乡义务教育的水平，尽量让农民后代能够进入高等教育阶段进行学习。

（四）对目前留在农村从事农业的农民，需要解决改善就地就近就业的支持政策和设施条件建设问题。

六、解决郑州农民就地转移就业问题的政策建议

郑州市政府在促进农村劳动力转移就业方面做了大量工作，取得了明显成效。但是，在农业结构调整、城镇化进程加快、农民增收致富转移就业需求迫切的新形势下，农村劳动力特别是农村就业困难人员转移就业面临着政策扶持力度仍然不足、就业竞争力仍然偏低、就业稳定性较差等问题。根据现阶段郑州市农民转移就业的状况和问题，我们提出以下建议：　　

（一）改革城乡公共服务，稳定农民非农业就业

郑州市已经基本实现了绝大多数农村青年在非农产业的就业安置。新时期要从这个现实基础出发，把农民转移就业的主攻方向放在让“农民”变为“非农民”，使已经实现长期性转移就业的“农民”转型为永久性在非农产业就业的“市民”，无论他们的居住地是在城镇还是乡村。这个转型不一定是户籍形式上的变更，而应当是在社会公共服务内容上使其享受到城市待遇，其中涉及到若干改革或变化。

1.第一个改革或变化，是加快解决为转移就业农民提供社会服务的制度问题。从政策措施的层面，在为用人单位解决困难、鼓励农村劳动力自谋职业和自主创业的担保贷款、统一城乡培训制度、企业职工社会保险、加强农村公共就业服务等方面提出了有利于城乡接轨的措施。应进一步解决的问题是住房和其他生活条件。

2.第二个改革或变化，是淡化传统上确定农民和城镇居民的户籍划分方式，逐步走向按照所从事职业来确定其身份的制度。在工业化以前，农村居住人口中从事农业劳动者居多；在工业化过程中，农村居住人口中从事农业劳动者越来越少，从事非农业劳动者越来越多；到了工业化完成以后，农村中已经以非农业劳动者的居住人口为主。郑州市已经进入了这一个阶段，正在出现我们称之为“农村”向“乡村”转型的现象。传统上以农业生产功能来定义的“农村”，正在变为现代化的以居住功能为主来定义的“乡村”。

3.第三个改革或变化，是在上述过程中坚定不移地加快推进与现代化相适应的高水平的城乡公共服务一体化。尤其是在各项社会保障接轨、基础设施建设与运维、社区管理与服务等方面，应争取用一二个五年规划期实现城乡全覆盖。当前可以着手解决的是对农村从事公共服务人员的配套社会福利待遇，为转移就业的农民提供相应的居住、保障、福利等社会服务政策。

4.第四个改革或变化，是以制度创新从根本上解决农民向政府、向集体要就业的状态。应巩固农民自主工业化和自主城市化的成果，支持以提高土地利用效率为目标的集约经营，鼓励郊区村镇调整存量资产的利用，并推广一些地区采取对村民“上保险，推出去”的就业促进做法，大力鼓励民营经济发展和吸纳就业。

（二）引导农村产业结构优化升级，增加农民就地转移就业的机会
　　1.引导农业结构在稳定中继续优化
　　保护农业是后工业化时期政策的重要趋向。农业是农民充分就业的重要产业，具有重要的就业贡献。保护农业，是维护农民充分就业的重要路径之一。
　　在城市地区加强都市型农业的保护至少需要“三管齐下”：一是更严格地加强农地的法治保护；二是更高效地提升农地的经济收益，在提升都市型农业的综合生产能力的同时，提升其维护生态和社会服务等方面的能力；三是更集约地利用农村集体建设用地，在集体建设用地的节约利用中解决发展农村非农产业及其就业问题。
　　从农业自身发展看，需要着重做好以下工作：一是拓展农业功能。支持农业向生产、生活、生态多功能拓展，提升农业自身的综合生产能力、社会服务能力、生态保障能力和对农业的保护能力。二是优化农业布局。在支持10大现代农业示范区、30个现代农业特色园、60个现代农业特色项目各有不同侧重发展的基础上，进一步支持农业沿线、连片、定点发展。三是强化产业组织。农业产业组织体系是现代农业的载体，一方面要推进农业产业化经营体系建设，通过多种方式支持龙头企业、行业协会和专业合作经济组织的结合与发展，赋予农业专业合作经济组织以一定职能，使之提高生存力和竞争力；另一方面要加强农业支撑体系建设，重点建设种养良种体系、农业科技创新与应用体系、农产品质量安全体系、农业信息和农产品市场体系、动植物保护体系、农业资源与生态环境保护体系、农业社会化服务与管理体系等七大体系。四是采取多种方式积极拓展农业经营规模。
　　2.支持农业旅游业向休闲产业升级
　　郑州郊区的观光农业正在向休闲经济提升。出现了一些新的趋势是：传统的观光游向休闲度假游转变，形成了平原地区以观光采摘为主、远郊山区以休闲度假为主的格局。但是，旅游商品开发滞后，产品雷同，缺乏特色，成为突出问题。郊区休闲经济出现了经营形式升级的内在需求。郑州郊区乡村休闲旅游经济历经10余年发展，目前大量民俗旅游较多地采取“户经营、村服务”的形式，以农户为经营主体，由社区经济组织提供相应的服务。可以看出，按照旅游业发展存在的从富民到富地方的发展阶段性的规律，郑州郊区乡村休闲经济已经进入了一个产业升级的新阶段，这个阶段的目标是从“富民”向“富民+富地方”提升。这也对政府辅导工作提出了新的需求，主要是：一是对提升农业社会服务能力加以必要的支持。郑州市有关部门已经意识到这个变化，提出了支持民俗旅游升级改造的措施，比如建设乡村酒店、乡村旅馆等接待设施。应当抓紧支持有条件的地方建设一些具有一定规模的接待服务设施。二是解决休闲产业发展中的政策问题。开展休闲农业使农村和农户的多种资源得以充分利用，缓解乡土资源越来越多地存在的季节性、甚至是长期性的闲置问题。如何从制度、政策等方面完善农村资源配置机制，从制度和政策上支持农民充分利用这些资源招引服务对象和外来要素，同时又维护好双方的权益，已经成为发展观光休闲农业中政策制订面临的新课题。
　　3.农村非农业布局应以“大分散、小集中”的聚集方式，方便农民就近就业
　　农村的产业聚集与人口聚居之间存在着密切关联。人口聚居较为密集的地区，往往是产业聚集程度较高的地区。郑州市农村人口就业的聚居方向可分三个层次：
　　城镇的产业功能区。城镇包含中心城、新城和中心镇镇区。在农村地区，主要指那些规划在建设范围内、即将转型成为城镇的村庄。城镇建设要与非农产业聚集区建设、配套居住区建设结合起来。有条件开办特色工业和生产性服务业的地方，尽量实行按照功能规划，适度集中。同时，按照人口配置生活服务业的空间与设施。
　　独立的产业园区。农村地区的产业区，是指以就业为主的产业聚集区，比如城镇的飞地型产业聚集区，跨行政村、跨乡镇行政区界线的产业聚集区。这类产业聚集区实际上也可归为城镇，与城镇不同的是，相对而言，产业区一般不包含规划的居住区，产业聚集与居住聚集相互分离，可能采取“集中就业与集中居住”或者“集中就业与分散居住”两种模式。
　　村庄的产业聚集区。这类聚集形态的特点是，在村庄内形成了非农产业聚集区或者聚集点。较有代表性的如工业化带动城镇化的竹林镇、雁鸣水乡的雁鸣湖社、洞林湖新农村生态园。这些村庄往往拥有超出本村村民人数（有的甚至超出数倍）的就业吸纳能力，成为容纳和拉动周边农村地区就业的非农产业区。这类产业聚集区过去往往被忽视，实际上却是农村地区很值得重视的产业聚集现象。

4.以新型农村社区建设促成新产业的形成，创造新的增收机会，让农民在积极参与中获得劳务收入
　　在新农村建设中，坚持“能让农民干的事情尽量让农民来干”，适当降低对建设主体的门槛，使一部分建设投入尽量能够转化为农民的劳务性收入。

（三）提升教育质量，促进未来人口的就业结构优化
　　提高郊区义务教育质量，加强职业教育，把农民的后代大量送进白领和技术蓝领就业阶层。更大力度促进农民创业，更好发挥创业带动就业的倍增效应。应对我市经济结构调整和增长方式的转型，在农民转移就业方面最需要进行的战略安排，就是抓好教育。解决近期问题，主要是对原有农民的转移就业的技能培训；从长远谋划，是打通三条通道：
　　一是打通郊区农民子女义务教育通道，以优良的义务教育向高等教育输送人才，经过高等教育进入适应首都经济需要的白领就业阶层。
　　二是打通职业教育的通道，对那些不能进入高校的农民子女，经过有效的职业教育，能够成为有一技术之长的蓝领阶层，进入技术工作者的行列。
　　三是打通人才回乡村通道，培养适应发达都市地区城郊和农业工作的接班人，从人才队伍建设上保持郊区和农业的可持续发展。这样，才能以自然的方式根本解决农民转移就业问题。

（四）以不动产租赁经济促非正式就业
　　农村租赁经济，也有称为“物业经济”，或称为“瓦片经济”。它是指这样一种现象：农民集体或个人利用所占有的集体所有制建设用地建造厂房或住房，出租给其他使用者；或者直接出租土地招商引资办企业。出租土地或房屋等不动产，实际上构成了集体建设用地使用权流转的一种主要形式：在都市郊区，由此广泛发展而形成的租赁经济，近年来已经演变为农村的产业形态之一；尤其在近城地区，它实际上已经上升为农村区域经济的重要支柱。
　　在农村租赁经济发展中也需要解决许多问题。比如较为迫切需要解决的管理问题之一，是由于区位优势、能人先行等效应所产生的区域发展均衡性和社会分配公平性方面出现的新问题。各地也正在探索一些解决问题的办法。最重要的解决办法包括：出台农村集体建设用地级差收益分配管理办法，试行地方政府征收集体建设用地土地税，用以调节具有区位优势地区工业化所产生的收益分配。集体经济合同是规范管理的关键环节，通过进行全面调查摸底、规范民主管理、搭建网络平台等办法，修补和堵塞农村租赁合同不够规范的漏洞，减少和规避租赁经济有可能产生的负面效应，引导农村租赁经济逐步走上健康发展的轨道。这些做法是值得推广的。
　　（五）制定解决农民问题的长远规划或纲要
　　研究认为，通过农村劳动力从农业向非农产业的就业转移而实现的消除城乡二元结构，大致会经历三个阶段：
　　第一阶段：自发转移的阶段。主要是在转移就业的初期，通过工业化吸引农民实现大量的转移就业。政府以制定家庭承包经营制度和农民流动、乡镇企业、土地流转等政策，重点解决务农人口过多的问题。
　　第二阶段：政策扶持的阶段。主要是通过组织化手段帮助农民实现转移就业。措施包括建立城乡一体的就业、保障、公共服务等政策，重点解决农村存量人口和就业困难人口的问题。
　　第三阶段：规划引导的阶段。主要是通过农村人口的知识化带动转移就业。采取的主要措施是：建立城乡通开的农业支持、环境补偿、高等教育、财产、户籍、居住、社区管理、基础设施建设等制度，综合配套改革，重点解决增量人口的就业问题，特别是通过公平的、普及的教育，引导农村地区的青少年进入城市白领或蓝领阶层的岗位就业。
　　为此，应当制订以解决农民问题为主线的10年规划或纲要，进一步完善城乡之间各种工作之间的接轨，加强农村就业服务机构、人员、投入等制度性安排，对于基层各类公共服务岗位的人员，除了已有的收入补助以外，还应在其他福利待遇方面予以配套和完善，使之成为在一定时期内相对稳定的队伍和体系。