加快郑州都市区建设是郑州市委、市政府推动“十二五”跨越式发展的重大战略决策，是落实省委、省政府在中原经济区建设中“挑大梁、走前头”，发挥龙头、重心和示范带动作用的重要举措，是打造中原经济区核心增长区的重大实践。突出新型城镇化引领，就是贯彻和推动都市区建设超越发展的主线之一。建设中原经济区，核心是持续探索走一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化“三化”协调科学发展的路子,通过以新型城镇化为引领，加快新型农村社区建设，促进城乡统筹、城乡一体，促进公共服务向农村延伸。这对于统筹城乡发展，破解城乡二元结构难题，改善农村居住环境，提高农民生产生活质量具有重大的历史意义和现实意义。

一、新型农村社区建设的重要意义

（一）新型农村社区建设是加快郑州城镇化进程，实现“三化”协调发展的切入点。建设新型农村社区，是新型城镇化引领“三化”协调科学发展、引领中原经济区建设的重要突破口，是统筹城乡发展的结合点、推进城乡一体化的切入点、促进农村发展的增长点。从全国看，党的十七大对实现十六大确立的全面建设小康社会目标，提出了新的更高要求，表明我们追求的小康社会，不仅是一个经济目标，更是一个经济、政治、文化、社会全面协调发展的目标；不仅是衡量一个国家富强、民主、文明、和谐的目标，更是衡量人民生活水平、生活质量的目标。2010年，我国城镇人口比重达到49.95%，比2000年的36.22%上升了13.73个百分点，小康社会实现程度为83.3%。从我省看，人多地少，既承担着国家粮食安全重任，又承担着农民致富的历史责任，既要保证耕地和粮食生产不减少，又要满足农民致富需要的工业化、城镇化用地需求，这就决定了河南必须走一条与传统城镇化不同的以新型城镇化引领“三化”协调发展的路子。从郑州看，“十二五”发展规划提出，到2015年，形成郑州都市区框架结构和重要内容体系，把郑州建设成为千万人口规模的现代化都市区，人口规模达到950万人，用地规模达到950平方公里。2010年郑州城镇化率为63.62%，低于武汉71.3%、济南65%、合肥68.2%、太原82.54%、西安69%、南昌65.71%、长沙67.69%的水平，略高于石家庄50.81%的水平。2011年郑州市城镇化率为64.82%，比2010年上升1.2个百分点。

随着经济社会快速发展，各类用地供求矛盾日益突出，节约集约利用土地显得更为紧迫，土地已经成为制约我省和郑州市经济快速发展的一个突出因素，只有通过新型农村社区建设，坚持产业向园区集中、居住向城镇集中、农业向规模化集中原则，腾出更多的用地指标，用于项目建设，才能有效破解河南和郑州可持续发展难题，才能加快郑州城市化进程，才能实现“三化”协调发展。

2010年部分省会城市城镇化率

城市城镇化率（%）城市城镇化率（%）城市城镇化率（%）武汉71.30济南65.00合肥68.20石家庄50.81太原82.54西安69.00南昌65.71长沙67.69郑州63.62

（二）新型农村社区建设有利于拓宽人口转移渠道。新型农村社区实行“1+25”的配套政策，即一个社区配建25项配套设施。农民在社区内享受到了与城市一样的公共服务，在周边城镇、产业园区又能够就业创业，就会更多地选择就地安居、就近转移。有效解决农村劳动力亟待转移与城镇承载能力不足的矛盾。

（三）新型农村社区建设有利于集约节约利用土地。据测算，不超过3层的社区住宅节约用地率为48%，6层以上的节地率可达到70%。在保证耕地面积不减少、粮食不减产的基础上，有效解决用地刚性需求与保护耕地硬性约束的矛盾。

（四）新型农村社区建设有利于推进集聚、集群、集约、内涵式发展。通过新型社区建设实现居住布局的调整、环境的改善，必然带动以集聚、集群、集约、内涵式发展为主要特征的新型工业化、新型农业现代化发展。

（五）新型农村社区建设有利于保护、发展农民群众的根本利益和现实利益。坚持宅基地置换土地集体所有、承包地农民所有、基础设施政府投资，改善农村的生产生活条件，农民拥有了一份祖祖辈辈可以继承、长期固定收益的财产性资产，不仅眼前得实惠，而且长远有保障。

（六）新型农村社区建设有利于扩大内需，推进经济发展。据测算，新型农村社区建设投资拉动比例为 1：23，一个1万人左右的社区可以拉动基础设施投资和配套投资 3000 万元，可以撬动7亿元左右的农村消费。由于环境改善，各项保障措施逐步健全，可以有效刺激社区居民消费升级，把农村潜在的巨大消费需求转化为现实购买力，活跃农村经济。

二、新型农村社区的内涵

（一）新型农村社区的概念

新型农村社区是指打破原有的村庄界限，把两个或两个以上的自然村或行政村，经过统一规划，按照统一要求，在一定的期限内搬迁合并，统一建设新的居民住房和服务设施，统一规划和调整产业布局，组建成新的农民生产生活共同体，形成农村新的居住模式、服务管理模式和产业格局。

（二）新型农村社区的特点

1、规模不等。少则几千人，多则上万人乃至几万人，完全由当地经济社会发展条件、资源禀赋和环境基础而定。

2、基础设施相当完善。新型农村社区的道路、供电、供水、通讯、购物、电脑网络、有线电视、垃圾污水处理等各项设施基 本齐全，可以保证农民生产和生活的需要。

3、公共服务全面覆盖。教育、卫生、文化、体育、科技、法律、计生、就业、社保、社会治安、社会福利等政府各项服务全面覆盖，很多事情群众不出村也能办到。

4、居住环境优美。新型农村社区注意环境的美化、绿化、亮化，娱乐休闲设施齐全；群众的住房设计科学，既有独门独院的别墅，也有多层、高层、廉租房等不同样式、不同面积的套房，群众可以根据自己的需要和财力状况选择不同的住房标准。

5、社会管理得到加强。建立了党总支、居委会、经济协会、文化协会、老年协会、村民理事会等组织，社会管理得到完善和加强。

（三）新型农村社区的内涵

1、土地集约利用。贯彻既要严格保护耕地、加强粮食核心区建设，又要扎实推进新型城镇化、促进中原经济区建设的原则，着力破解保护耕地与保障城乡建设用地的难题，提升节约集约用地水平。

2、产业集聚发展。新型农村社区与小城镇建设相结合，与产业集聚区和专业园区建设相结合，与转变农村发展方式相结合，坚持产业为基，就业为本，优化产业结构，培育龙头企业和特色集聚经济，提升产业规模化和市场化水平，使新型农村社区成为农业、工业、服务业发展的有效载体。

3、人口集中居住。按照“有利生产、方便生活、适度集中、省地节能、群众自愿”的要求，鼓励采取社区统建、多村联建、村企合建、群众自建等形式，规划建设集中居住区，满足周边迁建村庄群众和外来务工人员的居住要求，解决农民就近就业、就地转化问题。

4、功能集合构建。新型农村社区集聚式发展要走城镇化的道路，坚持新型农村社区向城镇靠近、城镇向新型农村社区延伸，统一规划、统一建设、统一管理、统一服务。按照新型城镇化的要求，加强基础设施和公共服务设施建设，着力构建设施齐全、功能完善、管理有序的公共服务体系。

三、外地新型农村社区建设经验做法

新中国成立后，党和政府非常重视我国城乡基层组织架构建设，1954年颁布《城市居委会组织条例》，1989年颁布《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，1987年颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》，明确居民委员会和村民委员会是居民和村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。各级党委和政府着力加强和改进社区居委会和村委会组织建设、队伍建设、制度建设、设施建设，努力把居委会、村委会建设成为功能完善、充满活力、作用明显、群众满意的群众性自治组织，构建和谐社会。

截至目前，全国已有山东、四川、河南、河北、北京等省市把建设新型农村社区当作统筹城乡发展的重要战略加以推进，专门下发文件，成立领导机构，制定政策措施，加大投入力度，全力推进，成效显著，涌现出很多好的典型，积累了很多宝贵经验。这些地方有的已被国家列为“统筹城乡发展综合改革试验区”，他们的做法得到国家有关领导、部门和专家的肯定。我省的新乡市、安阳市、郑州市、洛阳市、许昌市等省辖市也在积极探索适合当地特点的建设新型农村社区的路子，已经有了良好开端。总的看，建设新型农村社区已成为农村改革发展的大趋势之一。

（一）昆山市

1、着力推进新型农村社区建设。昆山按照城乡统筹发展的要求，着眼于城市现代化，加强新型农村社区建设。一是高起点规划。与城镇体系相衔接，科学规划农村新型社区的布局，70%的农民实现集中居住。合理确定社区规模，原则上每个社区建筑总面积控制在30万平方米左右，人口规模不超过 1.5万。对新型农村社区超前规划教育、文化、卫生、体育等配套设施，确保管理服务和社会事业设施一步到位。根据动迁小区规模、人员结构状况，规划建设集文化娱乐、餐饮、美发、洗浴等功能于一体的邻里中心或商业街区。二是高标准建设。在全省率先提出了每个社区办公、服务、活动用房不低于2000 平方米，老城区社区不低于1000平方米的标准进行建设。三是高效能管理。加强政府职能部门之间的协调，逐步理顺社区居委会与政府职能部门，街道办事处与社区党组织，社区居委会与辖区中介组织、物业管理等方面的关系，形成齐抓共管的工作合力。

2、着力推进便民服务体系建设。建立三级便民利民服务网络，按照“社区居民需要什么，就发展什么项目”的要求，重点发展家政便民、安全保卫、中介信息、文化娱乐、健身休闲，以及对弱势群体的帮扶解困服务、对老弱病残的关爱服务、方便居民办事的告知服务等。2004 年建立了市、镇、社区（村）三级便民服务中心（站），不断改善服务质量，提高办事效率。建立基层就业服务体系。在乡镇建立了劳动就业管理所，在社区建立再就业服务中心（站）。同时，通过政府购买公共服务，不断推出社区公益性岗位，吸纳农村富余劳动力、下岗人员就业。

3、着力推进社会保障体系建设。多渠道筹措社会保障资金，逐步扩大社会保障的覆盖范围，建立了包括低保、基本养老、基本医疗、征地补偿、动迁补偿等在内的社会保障体系，切实保障困难群体的基本生活。在社区公共卫生和基本医疗服务体系建设方面，按照全市总体规划，合理布局公共卫生服务机构。同时，不断完善农村新型合作医疗制度和医疗救助制度，建立了大病风险基金和农村养老保险制度。建立了城乡一体化的三级帮扶体系，落实帮扶对象，为困难群体提供有力的帮助。

4、着力推进社会治安防控体系建设。把平安社区、平安村的建设列为“平安昆山”建设的重要内容。建立了整合综治、社区（村）警务、治保、调解和外来人员管理力量“五位一体”乡镇治安管理模式，农村每个社区都成立了警务室，加强社会治安综合治理。建立以“巡逻、治安、内保”为主体的社会治安整体防控网，形成了专群结合、群防群治、覆盖面广、打击精确、防范有效的工作体系。同时，全市加大了科技创安力度，按照平安小区的建设标准，完善社区保安设施，在农村全面推行“家庭小技防”。实施外来人口信息一体化管理模式，提高对外来人员的动态管理和控制能力。

5、着力推进公共文化教育服务体系建设。发展面向村、镇的文化事业、体育事业，丰富和活跃群众生活，增强社会凝聚力。充分利用农村社区文化站（室）、村民学校、绿色网吧、图书阅览室等文化设施，通过“文化三下乡”、举办社区文化艺术节、创建学习型家庭、举办健康讲座等活动载体，满足社区居民求知、求乐、求健康的精神文化需求。在社区教育方面，优先增加公共教育投入，调整优化各类教育布局，推动优质教育资源向村、镇辐射，促进义务教育优质均衡发展。

（二）新乡市

1、以科学合理规划为引领，推动社区协调发展。按照“政府引导、规划先行、就业为本、量力而行、文化传承、注重风貌、群众自愿、循序进行”的原则，坚持农村向城镇靠近，城镇向农 村延伸，将农民建房纳入城镇体系加以规划引导。对所辖区域内 整合的村镇体系进行统一规划，从县城中心城区、产业聚集区、重点乡镇、新型住宅社区一直到村组，城乡统筹体系一次规划到位，全市 3571 个行政村规划整合为 1050 个新型农村社区。县城规划区域内，新社区建设以多层建筑为主；以自然村合并为主建设的新社区，以连体双层楼房为主。户型建设控制面积为 180 平方米，最大 250 平方米。社区住房实行统一规划，统一设计，分类建设。坚持因地制宜、示范带动、有序推进，走“群众自建、集体统建、招商建设和社会援建”四条路径，形成了“城中村改造型、旧村完善型、村庄合并型、产业带动型、服务共享型、整体搬迁型”六种建设模式。

2、以产业集聚区为支撑，持续增加农民收入。坚持集约发展、注重生态、效益优先、突出特色，在全市范围内规划建设了 30 个产业集聚区，其中 28 个分布在县城和乡镇。目前，新乡市产业聚集区已经入驻企业 1600 多家，形成了起重、制冷、纺织、医疗器材等七大产业集群，辐射了全市半数以上的乡镇、1/3 的行政村和 100 多万农村人口，全市117万农村劳动力实现转移就业，从事二、三产业的农村劳动力占总数 50%，在产业聚集区就业的农村劳动力达到42 万。

3、以完善基础设施为前提，不断提升社区功能。新型农村社区基础设施和公共服务设施建设如道路硬化、路灯亮化、环境绿化、住房通电、通水、通气等，以政府投入为主。从 2008 年开始，新乡市财政每年专门列支1亿元，各县（市、区）根据各自财力分别列支3000－5000万元，用于新型农村社区基础建设。同时，新乡市合理调控整合各部门资源，在上级政策允许的范围内，对交通、农业、卫生、扶贫、文化教育等部门项目资金，集中向新型农村社区倾斜，主要用于社区道路、绿化、供排水、文化大院、村民活动广场、卫生室和便民超市等公共基础设施建设。

4、以集约利用土地为手段，破解建设用地难题。严格按照土地利用总体规划审批土地，尽量使用劣地，严格保护耕地。通过土地整理、复垦、开发等方式补充耕地，实现土地的占补平衡。把旧宅拆除和复垦整理作为新型农村社区建设的重中之重，确保入住一户、拆除一户、复垦整理一户。充分利用土地周转指标，引导和规范新型农村社区按照规划实施，加强拆旧建新引导，凡是农民到社区建房，要与村委会签订缴回老宅基地使用权协议，承诺在规定的时间内腾出老宅基地，保证建新拆旧同步进行，通过做好土地的整理、复垦、开发来补充耕地，最终实现土地占补平衡和集约、节约土地利用的目的。

5、以资源整合利用为保障，拓宽资金投入渠道。加大财政投入力度，及时调整财政支出结构，扩大公共财政覆盖农村的范围，确保做到当年财政支农资金增量高于上年，预算内资金用于新农村建设的比重高于上年。每年专门设立新型农村社区建设专项资金，主要用于新型农村社区建设、规划编制、公共基础设施建设、农户贴息贷款等。如，延津县在社区建设前期，县财政为每个社区补助 15 万元规划费和 50 万元启动资金；在社区建设过程中，始终坚持以农民自建为主，为满足群众建房的不同需要，在新型农村社区规划的建筑分为高中低三个档次，符合绝大多数农户的建房实际。对于部分缺少建房资金的农户，积极与金融部 门沟通协调，对符合条件的建房户每户提供 3－5 万元的财政贴息贷款支持。新乡县为鼓励农民到新村建房，政府提供7种图纸供农民选择，每户补贴10吨水泥，帮助协调贷款3－5万元，并贴息3年。

6、以破解城乡二元体制为重点，激活农村发展动力。新乡市在户籍管理、社会保障、公共服务、宅基地管理、农村金融等方面制定出台了55个配套文件，基本实现城乡发展规划、户籍、行政便民服务、公交、劳动就业、路网等一体化，统筹城乡发展 的政策体制初步建立。同时，创新社区管理体制，组建社区党总支，由乡镇派驻一名副科级领导担任总支书记，原行政村支部书记任委员，具体负责社区管理事宜；组建社区管理委员会，与原村民自治组织并行，原有行政村的土地、集体资产、债权债务暂不改变，条件成熟后，由被整合的村集体和村民共同协商解决。社区新修建基础设施和公共服务设施由社区服务中心统一管理，并逐步探索社区产权制度改革，将集体资产量化到村民，村民凭资产证明取得收益。

四、郑州市新型农村社区建设现状

近几年，郑州市出台多个文件和多项政策措施，全力建设城乡社区，不断探索、创新城乡社区建设，特别是通过100个农村社区示范点建设，采用强村转型、强村带弱村、多村联合三种模式，按照社区服务功能完备、社区办公设施齐全、社区组织健全完善、农村救助体系健全和集体经济发展五个方面，全力推进农村社区建设，为新型农村社区建设探索道路，提供经验。但是，郑州市城市社区建设在政策、资金、投入等方面都比农村社区要大的多。农村社区建设的滞后，已经不适应中原经济区建设和郑州都市区建设的需要，农村社区建设成为社会建设的短板。而新型农村社区建设是建设中原经济区、探索“三化”协调科学发展新路子的客观要求，是统筹城乡发展、推进城乡一体化的必然选择，是转变农村生产方式、创新农村社会管理的历史性变革,是综合解决“三农”问题的有效途径和办法。

（一）郑州市新型农村社区规划情况

目前，郑州市新型农村社区建设涉及6县（市）78个乡（镇）1306个行政村，规划为新型农村社区367个，其中合村并镇123个，涉及行政村806个，保护性开发特色村38个（初步）。试点镇六镇一区新“三化”协调发展空间布局规划编制工作已全面展开，六县（市）30个试点社区建设规划已批准15个，通过专家评审4个，完成初步方案11个；建设实施方案已批准13个，已制订实施方案尚未批准13个，正在制定1个，正在制定可行性报告3个。

1、高起点高标准做好规划。郑州市2012年初出台《郑州市人民政府关于新型农村社区建设工作的指导意见》（郑政﹝2012﹞14号），提出坚持“一个主体”，“两个载体”的统筹城乡发展理念，形成合理的城镇体系、合理的人口分布、合理的产业布局和合理的就业结构，实现新型农村社区的居住环境、公共服务、就业结构、消费方式城市化，形成城乡经济社会发展一体化新格局。各县(市)依据《郑州都市区空间发展战略规划》，编制《县(市)域新“三化”协调发展空间布局规划》，进一步修订编制土地利用规划，编制《镇域新“三化”协调发展空间布局规划》和《新型农村社区建设规划》。即“县域镇村社区化”，新市镇、一般镇和农村要实现社区化居住和管理，通过新型农村社区建设，村庄合并，组建成规划科学、功能齐全、环境优美、管理完善的新社区，改善农民居住环境，使农民享受到和城市居民基本相同的居住条件和公共服务。以县城为核心，规划布局3-4个新市镇，规划区3公里以内的村庄，原则上实现撤村并城、撤村并镇。规划区3公里外的撤村并点，建设新型农村社区。

2、明确规划建设内容。郑州市新型农村社区规划类型分为合村并镇、合村并点、保护性开发特色村3种类型。建设范围为中心城区、六城十组团、县城、产业聚集区规划区外所有行政村。建设规模分为农村社区、镇区社区，社区规模一般控制在5000人左右，社区区域半径一般控制在3公里。镇区社区按照城市居住区规划建设，农村区域社区参照城市居住区标准执行。建设原则按照确保耕地不减少，粮食不减产、从根本上维护农民权益、坚持群众自愿、坚持“三化”协调发展执行。建设机制按照编制新型农村社区建设规划，需经村民会议或经村民会议授权的村民代表会议讨论同意。经批准的新型农村社区建设规划设计方案要在当地村委会进行公告。建设要求主要是新型农村社区建设，必须符合土地利用总体规划，尽量使用原有的宅基地，禁止占用基本农田。各县（市）可采取宅基地异地置换、宅基地置换城镇公寓住房、货币置换等不同方式进行安置置换。新型农村社区建设项目，应办理建设工程设计方案审查备案手续，按照法定程序办理施工许可。建设过程中，由建设行政主管部门负责质量和安全的监督。工程竣工后，要依法办理竣工验收及竣工备案，核发房屋所有权证。建设保障按照现代企业制度要求，将村集体经济组织转变为具有独立法人地位的股份制或股份合作制经济组织，解决农民长远收入保障等问题。探索农村宅基地有偿退出机制，引导农村节约的建设用地向产业聚集区和农民创业园区集中，实施统一经营管理，按股分红，增加农民财产性收入。建设内容按照“一厅一室一市二所三站”建设，即一个一站式服务大厅、一个标准规范卫生室、一个便民超市、一个文化体育活动场所、一个农民培训场所、一个志愿者服务站、一个治安民调站、一个婚丧事务服务站。在不打破行政村建制的基础上，探索设立党总支的形式来承担社区的管理服务工作。

3、扎实做好试点工作。郑州市坚持“分类指导、科学规划、群众自愿、就业为本、量力而行、尽力而为”原则，在中牟县、新郑市、新密市、荥阳市各选择1－2个镇，开展新型农村社区试点镇建设工作，选择30个农村社区进行新型农村社区试点工作。规划到2015年全市新型农村社区建设数量达到100个。按照《新型农村社区规划建设导则》推进建设，重点落实好“五通七有两集中”：“五通”，即通四级公路、自来水、电、有线电视、宽带；“七有”，即有社区综合服务中心、标准化卫生室、连锁超市、文化活动室、科技文化活动中心、幼儿园（5000人以上的配建小学）、养老院；“两集中”，即垃圾集中收集、污水集中处理。

4、充分发挥政府的主导作用和群众的主体作用。推进新型农村社区建设的核心是实现公共服务均等化，政府通过财政筹资、动员社会力量捐助等方式来加强基础设施建设，鼓励社会力量、集体经济参与建设。建房的主体是农民，由农民投资，政府给予奖励。对每迁入新型农村社区一名群众，给予3000元的基础设施和公益设施补助，由市、县两级财政通过调整支出结构、整合涉农资金共同承担（市里1000元，县（市）区2000元）。积极整合社会力量和资源，一方面，研究有关政策，依法争取从煤炭、矿山企业提取一定比例支持农村发展的基金；另一方面，利用好国家鼓励企业参与农村公益事业发展的税收政策，鼓励企业家回报家乡。坚持维护群众利益，腾出来的集体建设用地要全部归农民集体所有，以入股、出租、自建的形式搞成标准厂房、商业设施等经营性房产，让农民有一份固定的可继承的财产性收入资产。

（二）郑州市新型农村社区建设情况

近年来，郑州市出台加快建设新型农村社区建设的指导意见，切实加大投入，科学规划，坚持因地制宜、分类指导、以人为本、发展产业的原则，大力推进新型农村社区和新农村示范村建设。截至去年年底，全市共有省级新型农村社区和新农村示范村33个，累计投入资金28.88亿元。19个项目已完成建设任务，12个项目已完成建设任务的70%以上，2个项目完成建设任务的20%以上，项目建设腾出土地面积达1.94万亩。新建农民住房2.55万户，新修道路320公里，新修主排污管道141公里，次排污管道118公里，已建成健身娱乐场所24个，在建健身娱乐场所7个，建成服务中心28个，幼儿园24个，超市27个，卫生室30个。郑州市财政每年设立不低于2亿元的新型农村社区建设专项资金，用于社区污水处理、垃圾收集、道路、排水管网、路灯照明等配套建设项目。整合涉农支出资金，优先投入新型农村社区建设。

1、加强规划指导。按照统筹城乡、合理布局、完善功能的要求，科学编制规划，细化、深化编制合村并城、合村并镇规划，实现区域全覆盖，合理确定中心镇和中心社区数量、区位和规模。围绕合理的城镇体系建设，编制和优化四个层级的路网结构，明确任务，加快推进。结合郑州实际，科学区分城中村、城郊村和其他农村地区，同步推进城中村改造、合村并城、合村并镇、合村并区、合村并点等形式的新型农村社区建设，全面加快郑州市的新型城镇化进程。

2、用好土地政策。充分利用好国家“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策。由国土资源部门牵头，出台具体支持新型城镇化建设意见，有效解决新型农村社区建设用地难的问题。

3、加大整合力度。以新型农村社区建设为抓手，建立涉农资金整合平台，将涉农项目和资金集中整合、捆绑使用，集中投向新型农村社区建设，加快基础设施和公共服务设施建设。

4、强化示范带动。实行县区党政领导挂牌分包新型农村社区制度，重点扶持，加大推进力度，使之早出形象、早见效果，以示范带动促进全市新型农村社区总体发展。合村并城坚持“典型引路、先抓试点、逐步推开”，凡属城市规划区、组团规划区、产业集聚区周边3公里以内的村庄，都要纳入到合村并城范围。加快“四类社区”建设。加快推进99个城中村特别是69个遗留问题城中村改造。

5、研究制定城乡一体的统筹发展政策机制。在户籍管理、社会保障、公共服务、宅基地管理等方面探索制订政策措施，推进城乡发展规划、城乡产业布局、城乡基础设施建设、城乡公共服务、城乡劳动就业和城乡社会管理“六个一体化”。研究制订土地供给、税收、人才引进、生产用电同城同价等方面的具体政策，鼓励、引导企业入驻产业集聚区。建立财政资金引导投入机制，市、县（市）区两级财政每年都要安排专项资金用于社区基础设施和公共服务设施建设。坚持不以农民放弃承包地、宅基地为前提，有序推进符合条件的农民就近入住县城、镇区转为城镇居民。

6、广泛宣传发动。新型农村社区建设是为了农民，要提高广大农民群众对规划和建设的认知度，改变陈旧观念和落后的建筑模式，支持、参与到新型农村社区建设中来。

7、严格督导考核。实行严格的督导制度，采取平时督导与年终考评相结合的办法，采取政府督导和社会督导相促进的办法，狠抓工作落实，确保新型农村社区建设工作顺利推进。

（三）郑州市部分县（市）区新型农村社区规划建设情况

1、新密市

（1）突出“三高”，打造宜居新型农村社区。一是高起点规划。本着理念超前、布局科学、设计新颖的原则，按照结构合理、外观雅致、环境优美的要求，新密市科学编制新型农村社区规划。从村庄选址布局到房屋建筑外观、从道路设计到绿化植被、从基础设施到公共服务设施，乃至工作生活半径等，都做了详尽规划和高水平设计，较好地处理了当前与长远、单体与总体、生活与生产的关系，形成了独具特色的建设理念和发展模式。二是高标准建设。按照“一代人建房、几代人居住”的要求，尊重群众意愿，强化精品意识，着力打造高标准新型农村社区。严格质量标准，严格监督程序，接受群众监督。建设过程中由建设部门、专家、群众代表组成检测组，每月随机对建筑材料、建设房屋进行抽检，坚决保障质量。三是高功能配置。按照水、电、路、网相配套，功能、景观、生态相统一的要求，加强农村道路、安全饮水、污水处理、便民超市、文化卫生、游园绿地等基础设施和公共服务设施建设，充分体现前瞻性、长期性、系统性，实现公共资源利用最大化。

　　（2）发挥优势，加速推进新型农村社区建设。新密市经济基础好，政府财力较为充裕，民间资本较为雄厚，尤其是全市有相当一部分村庄处于煤矿沉陷区，可以享受到煤炭企业的包赔补偿。根据这些有利条件，新密市以煤矿沉陷区搬迁安置为契机，采取政府引导、部门支持、社会帮扶的办法，动员各方力量，整合各种资源，加大力度，加快进度，全力推进农村新型社区建设。市财政列入预算资金6000万元，重点用于建设资金奖补。同时按照社区容纳户数，郑州市和新密市财政分别按每户补贴5000元用于基础设施建设，各乡镇给予相应的基础设施建设配套。积极整合农业、水利、交通、环保等部门的涉农项目和资金，重点支持新型农村社区建设。选择“双强”党员担任村支部书记，激励出资捐建，开展村企共建，引导民营企业家投资新村建设，五年来“双强”支部书记和民企累计捐资7亿元。仅今年上半年，全市计划实施的28个项目村，累计完成投资3.73亿元，建成农民新居2363户，新修道路60.6公里，铺设排水管网6.6万米，建造游园13个，绿地12.4万平方米，完成农户“四改”1252户，环卫、亮化、美化工程也陆续开工建设。

（3）分类推进，探索新型农村社区建设新模式。按照“城镇社区抓改造、煤矿沉陷区抓安居、贫困山区抓搬迁”的工作思路，新密市加强分类指导，积极探索新型农村社区建设的推进模式。一是推进合村并城。按照政府引导、市场运作、民生为本的原则，对市区建成区以外、规划控制区范围以内的村庄，整体合并到城市规划区内，进行现代化城市社区建设，这类模式目前有1400户6500人，即将得到安置，转为市民。二是推进合村并镇。充分利用中心镇的基础设施、公益设施资源，把中心镇周边相近的村庄，纳入到中心镇的规划中，一体化建设。如超化镇周围四个村3200户13500人统一合并、集中安置在新建社区中。三是推进合村并点。对于具备多村联建的村庄，按照城市社区的标准，选择适当位置，实行联合建设；不具备多村联建的，按照相对集中、共享资源的要求，进行分片建设。如来集镇实行三村联建，2500户近万人统一安置集中居住和谐社区。四是推进移民搬迁。按照搬得出、稳得住、能致富的要求，集中建设移民搬迁住宅区，把全市35个贫困村群众分期分批统一安置，彻底改善贫困山区群众的生产生活条件。此外，对于景区特色村、历史文化名村等，在不改变村庄原貌和特色的前提下，进行综合整治。

（4）把握主题，切实推进资源型经济转型。一是拓展新型产业发展空间。通过新型农村社区建设整合节约出的土地，一部分用于复垦，转为农耕用地；一部分留作集体用地，建设产业集聚区，为新型产业发展拓展空间，促进产业转型。二是推进农村土地流转。充分利用居住方式变化对生产方式形成的倒逼机制，出台政策，推进农村土地流转。安排200万元专项资金用于土地流转和农业产业化龙头企业奖补。鼓励和引导入住新村的农户，将承包地以入股、转包等形式向合作社和种养大户流转，促进农业结构调整和规模化经营。三是修复生态环境。以建设新型农村社区为契机，加大煤炭沉陷区治理力度，使之复林、复草、复绿。加大对采石场、非煤矿产资源开发整合力度，着力解决滥挖滥采、破坏生态、污染环境的问题，美化绿化环境。四是整治村容村貌。开展“清洁家园、美化乡村”行动，投入财力、物力、人力，建设长效管理机制，着力解决农村垃圾乱堆、污水乱流、杂物乱放、违章乱建的问题，改善人们的生活居住环境，为发展乡村游创造条件。

2、中牟县

（1）科学制定建设规划。中牟地处中原经济区、郑州都市区、郑州新区“三区”叠加的核心区，中牟县根据《郑州都市区空间发展战略规划》，编制《中牟县新“三化”协调发展空间布局规划》，将中牟的新型城镇化空间分为城市功能区、新市镇和新型农村社区三级。将涉及的16个乡镇、383个行政村，规划成83个新型农村社区。分为三种类型：一是合村并城（区），将连霍高速以南、郑民高速以北、东县界及三公路以西、西县界以东区域，整合为33个新型农村社区；二是合村并镇，将合村并城（区）以外区域的镇区，整合为9个镇区社区，其中，雁鸣湖、姚家、万滩、黄店为新市镇；三是合村并点，将剩余的180个行政村整合为41个新型农村社区。

（2）明确社区建设范围。中牟县新型农村社区建设范围是中心城区规划区、“六城十组团”规划区、产业集聚区规划区以外的范围，涉及韩寺、官渡、雁鸣湖、大孟、姚家等13个乡镇，236个行政村，280个自然村，35.1万人，合并为64个新型农村社区，其中，合村并镇11个，合村并点53个。在充分考虑区位和生态特色、旅游资源优势等因素后，按照“分类指导、科学规划、群众自愿、就业为本、量力而行、尽力而为”的原则，总体谋划、分步实施。2012年，中牟县选择雁鸣湖镇雁鸣湖社区、大孟镇大孟社区、姚家镇姚家社区率先启动，在政策、项目、资金上给予倾斜、支持，并聘请国内知名的设计单位对新型农村社区进行整体规划和产业布局规划，科学设置功能分区，保障新型农村社区居住方式和产业发展相协调。

（3）提高节约土地收益。《中牟县新“三化”协调发展空间布局规划》涉及的383个行政村，累计占地面积212119亩，通过新型城镇化建设和新型农村社区建设，可节约土地105359亩，节约率达49.6%，这部分节余的村庄建设用地指标重点用于产业集聚区发展、基础设施建设和商业服务、重大民生工程等。按照目前中牟县的用地需求和产业发展规划，这些节余的土地如果有20%用于商业开发，即21071.8亩土地，按每亩200万元计算，完全开发后收益将达到421亿元；如果这些节余土地有80%用于工业发展，即84287.2亩土地，按每亩230万元投资强度和每亩500万元的产出率计算，这部分土地完全利用后，将带来1938亿元的固定资产投资和每年4214亿元的生产总值。上述所产生的经济收益，全部用于新型农村社区建设，为新型农村社区建设资金提供保障。

3、登封市

登封市以“规划引领、基础先行、政府主导、群众自愿”为指导，高标准规划、建设新型农村社区。对全市17个乡镇区的303个行政村规划为50个新型农村社区，用3－5年的时间，把全市303个行政村全部实现“迁村进区”(进市区、镇区或新农村社区)。告成镇辖24个行政村，5.5万人口，其中农业人口4.6万，辖区面积72.6平方公里。按照登封市新型城镇化建设要求，该镇总规、控规及各村庄规划修编目前已全部到位，确定“1+3+1”新型农村社区建设模式，即一个中心镇区、三个新型农村社区、一个迁村并城社区。“天中花园”万人大社区是今年该镇按计划有序推进的社区试点之一，围绕新区建设，镇区水厂、污水处理厂、人工湿地等3个项目正在抓紧建设，暖气和天然气供应工作正在积极筹备。工业大镇大冶镇，围绕“镇区建设抓升级，煤矿塌陷区抓安居，偏远山区抓并点”的思路，规划6个新型农村社区。目前，冯家沟、火石岭和刘碑3个中心社区已开工建设，累计投入资金5.5亿元，建成住宅楼51栋，独家小院1500余处，已入住群众3万余人。其中，刘碑中心社区已建成住宅楼29栋，独家小院650处，社区内水厂、学校，幼儿园、集贸市场、文化大院、医院等基础设施配套工程已全面完成。

五、制约郑州市新型农村社区建设的因素

从本质上说，新型农村社区不仅仅是居住形式的改变，更应是由乡村到城市的根本转变。随着经济社会的发展，更多的农村居民将经历非农化和市民化转移，这是历史发展的必然。2004年10月，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），出台了城乡建设用地增减挂钩政策，各地先后开始了村庄改造、全村并居的探索之路，着力进行新型农村社区建设。新型农村社区建设给农民带来了生活的舒适、环境的整洁，却也存在着一些值得关注的问题。

（一）认识上的阻力

新型农村社区是我国经济社会发展到新阶段，我省“三化”协调发展到新水平，郑州市加快郑州都市区建设应运而生的新生事物，中央、省、市先后出台了关于新型农村社区建设的指导意见，明确了新型农村社区建设的基本精神、基本政策、主要目标和方法，一些地方结合实际积极探索，取得了很好的效果。但是，一部分人对于通过新型农村社区建设，坚持走“两不牺牲”、“三化”协调发展的道路认识不清，一些农民认为“农村社区”只不过是“村委会”的代名词而已；一些基层干部还认为新型农村社区建设资金需求大，筹集困难，存在等、靠、要思想；有相当数量的农民群众，认为目前农村建房成本较高，大约有三分之一的农民盖得起，三分之一需要借些钱，还有三分之一盖不起，新型农村社区建设政府应该包办一切，缺乏自力更生的主体意识。

（二）基础设施差距较大

长期以来，城镇的交通、供电、供水、文化、教育、医疗、社保、治安等基础设施国家投入较大，成为城市居民宜住区。目前农村的基础设施，像自来水设施、农田水利设施、通讯设施、交通设施等在加强新农村建设中得到了极大的改善，但是像义务教育、基本医疗、公共卫生、社会保障、公共文化、公共安全、环境保护、污水垃圾处理等国家投入不大，在文化教育、环境卫生、市场建设等方面供给严重不足，广大农村生产生活环境与城市差距很大。

（三）公共服务延伸不够

城市居民通过城市社区建设享受到了社会保障、社会救助、文化教育、卫生保健、综治警务等公共服务、社区志愿服务、市场化的便民利民生活服务和物业管理服务。但由于城乡二元体制尚未打破，与城市相比，农村社区还没有纳入市政管理范畴，不能享受城市社区待遇。如农村教育、卫生、文化、社会保障，以及农民群众日常生活所必需的便民服务资源相对比较薄弱。多数社区服务还停留在传统性、邻里性和救助性的服务上，服务规模小且分散单一，服务水平不高，缺少面向整个社区居民的物质和精神需求的服务，与农民快速增长和日趋多元化的服务需求不相适应，没有从根本上实现乡村管理服务向社区管理服务的转变。

（四）建设资金短缺

新型农村社区集中居住点的建设工程量大，统一的住宅建设、基础设施建设等各个环节需要投入大量资金，资金压力较大。一个新型农村社区基础设施和公共服务设施建设需要投入960万元，每户建筑面积以180－250平方米计，建房资金需要10－15万元。从资金需求上看，在新型农村社区建设上存在着巨大缺口，社会资金参与不多。农村社区缺乏资金积累，基础设施建设经费、管理和服务人员缺乏工资待遇保障，成为制约农村社区建设的“瓶颈”。

（五）社区管理人才缺乏

农村社区管理需要有文化、有知识、年轻化、有工作热情的新型社区居民参与。但是，有知识、有文化、有技能的青年大多流向城市务工经商，驻留在村的大部分为文化程度低、生活技能差的中老年人。农村传统习惯在这些人生活当中仍占据主导地位，他们大多安于现状，对新生事物接受较慢，对社区管理缺乏主动参与的积极性，社区意识有待培养。而社区管理人员的工作能力、文化素质、法制观念、服务意识和管理的积极性普遍不高，缺乏有效管理的办法和创新意识，其管理方式、活动开展、服务实效等都严重滞后于农村经济社会发展。

六、加快郑州新型农村社区建设的建议

针对郑州市农村新型社区建设的实际情况，当务之急就是要着力破解当前存在的各种难题，抓住重点环节，寻找突破点，加快推进郑州市新型社区建设进程。

（一）广泛宣传，提高认识

新型农村社区建设，不仅能够更好地做到“两不牺牲”、“三化”协调发展，而且能够在更大程度上推动规模经营、集约经营，改变农村一家一户小农经济模式和农村生产生活方式，还能够进一步扩大内需、拉动需求。要大力宣传新型农村社区建设的意义和对群众自身生产、生活方式的根本改变的重要意义，提高农民群众参与新型农村社区建设的积极性和主动性。对于群众关心的土地流转、房屋拆迁、生活保障等热点问题，做好耐心细致的群众思想工作。通过网格化管理体系、“4+2”工作法、家庭联户代表制等收集汇总群众建议,把群众的想法融入到新型农村社区建设的工作中来,形成社区建设与群众的良性互动。针对进入社区后的生存问题，要积极谋划，努力引入高效农业项目和企业，实施土地流转，走专业合作社和设施农业、现代农业的发展路子，使群众实现“离土不离乡，就业不离家，进厂不进城，就地市民化”的梦想。

（二）加大投入，完善设施

按照科学规划是基础，产业布局是支撑，创业就业是关键，基础设施建设、公共服务以及社会管理制度的完善是保障的要求，加大新型农村社区基础设施和公共设施建设力度，大力加强对公益性服务方面的投入，政府要在财政上给以大力支持与帮助，为新型农村社区建设发展打下良好的基础。要整合农村社区资源，充分调动农村各方面的资源和力量，通过组织协调调动各种资源，有效利用农村人才、物质、资金、技术等社区发展所需的资源配置，完善社区管理机制。要强化社区服务功能，提高社区居民自治能力，通过实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督、自我发展能力，促进新型农村社区建设。

（三）抓住机遇，创新运作

在新型农村社区建设中，要紧紧抓住建设中原经济区、建设郑州都市区这个历史机遇，积极探索走一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化“三化”协调科学发展的路子，以新型城镇化为引领、加快新型农村社区建设，通过新型农村社区建设，促进城乡统筹、城乡一体，促进公共服务向农村延伸。在高起点规划、高标准建设新型农村社区时，要加大工作力度，创新工作方法，做好“四个六”：“六建”，即建立新型农村社区、建立村民理事会、建立村民理事章程制度、建立农村专业经济协会、建立农村社区培训基地、建立农村社区志愿队伍；“六有”，即有篮球场或文体健身场所、有医疗卫生保健服务站（点）、有农村社区综合服务中心、有社区警务服务站（点）、有农村社区连锁超市、有农村社区经济发展支柱产业；“六改”，即改水、改灶、改厕、改种、改房、改圈；“六通”，即电话网通、电视网通、电力网通、邮政通、宽带网通、村汽车通。

（四）产业支撑，强力推进

营造良好环境，发展非农产业。利用现有土地挖潜，利用村庄坑塘、废弃地、荒坡地进行整治复垦，置换社区建设用地指标。要依靠本地资源，延伸产业链，大力发展非农产业。在加强新型农村社区规划的过程中，要统筹考虑产业规划，加强“一村一品”建设。在人口集中居住的过程中，引导农户“依法、自愿、有偿”流转土地，发展适度规模经营，走农业园区化之路。在粮食生产区，发展产量高、工作效率高的机械化大农业。在“鸭棚、菜棚、菌棚”生产区，发展劳动密集型、增值高的园艺小农业。同时引导富余劳动力搞农产品加工、运输、销售等等，拉长做粗农产品产业链，增加农产品的附加值，让农民充分发挥其能力。通过引导吸引城镇的闲散资金投资到农业和农村新型社区建设，促进城镇资源和要素向农村转移。按照宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游的原则，积极实施产业带动，拓宽农民就业渠道，就地解决人往哪里去的问题，让农民变成现代化的、职业化的新型农民，真正让农民的钱袋子鼓起来。对纳入城市规划建设用地将要失地的农民，采取土地入股等做法，实现土地收益的长期化，为他们提供长远的生活保障。

（五）新型农村社区建设与村民自治相结合

把新型农村社区建设作为推动农村基层民主政治建设的重要平台和载体，让农民全过程参与新型农村社区规划的酝酿、讨论、审核和实施，要引导农民自主建设、自主理财、自主管理，全方位参与新型农村社区的基础设施、经济、文化和政治建设。农民在积极参与过程中，不断增强其知情权、话语权和主人翁意识。农民迁居新型农村社区以后，精神面貌和社区治理结构都会发生变化，更加有利于推进基层民主政治的发展和社会稳定，为新型农村社区的健康可持续运转打下坚实基础。

(六)新型农村社区建设规模达到最优化

    借鉴昆山新型农村社区规划建设经验，达到管理、服务最优化。新型农村社区建设最核心、最基本的表现形式是人口的集中居住。在建设规模上各地有大有小，标准不一。过大则会脱离现实，难以实现预期效果和目的，过小则会失去意义。因此，规模的优化设计问题至关重要，应着眼长远，因地制宜，规划建设规模宜大则大，宜小则小，合理规划新型农村社区的建筑面积和人口规模。离城市较近、经济较发达、地处平原地带的新型农村社区规划规模可大；离城市较远、丘陵地区的新型农村社区规划规模可适当缩小。